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PREVENIR LOS
CONFLICTOS SOCIALES
Por: Fulgencio
Quispe Apaza.
Ex - Especialista
en Concertación y Comunicación del MINDES.
Uno de los
rasgos más importantes del escenario político de los últimos años del Perú es
la paradójica coexistencia de una relativa dinámica de crecimiento económico,
que ha permitido cierto nivel de reducción de pobreza, un proceso de
institucionalización democrática, en el restablecimiento de equilibrios y
contrapesos entre los poderes del Estado, en el desarrollo de un proceso de término
medio de regionalización y descentralización, así como en la apertura de
espacios para la participación de la sociedad civil en diversas decisiones del
Estado. Paralelamente el país se encuentra actualmente en un proceso de
consolidación democrática, en un contexto de oportunidades para el crecimiento
económico, pero afrontando la paradoja de la extrema pobreza subsistente aún en
las zonas marginales. Esto implica generar aprendizajes políticos que puedan
atender esta dicotomía manteniendo la gobernabilidad democrática.
Si queremos
liderar procesos de cambio hacia un desarrollo sostenible, bajo una gestión
democrática, tenemos que fortalecer la comunicación con la sociedad a través de
sus distintas instancias y niveles de gobierno,
así como contar con la confianza
necesaria para gobernar y es necesario que se conozca de cerca la realidad social, contando con las nuevas herramientas de
la gestión pública y gobernabilidad para la prevención, registro y solución de
las distintas demandas sociales, que devienen en conflictos sociales, y
evitando que requieran ser atendidas en etapas de crisis, por el ello la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) en los últimos años se ha propuesto
dotar al Estado de un sistema de registro con un enfoque preventivo, que al
momento no le está dando resultados.
Es necesario
generar el fortalecimiento institucional con un nuevo enfoque para resolver
conflictos sociales en el Perú que no debe tratarse de un cambio de
denominación como sucedió con la anterior Oficina de Gestión de Conflictos
Sociales y ahora Oficina de Diálogo Nacional, que no está dando resultados a
pesar de contar con una asesoría de un Consejo Consultivo integrado por figuras
políticas y profesionales que deben tener en cuenta que estamos en democracia,
donde los conflictos sociales existen y deben resolverse, por que sólo en
dictaduras no hay conflictos, porque se reprimen o se esconden.
Resalta en
nuestro país la baja legitimidad de nuestras instituciones, los altos niveles
de desconfianza ciudadana frente a nuestras autoridades, y crecientes niveles
de conflictividad social, que muchas veces desencadenan episodios de violencia,
por ello las instituciones del Estado y de la sociedad civil tiene que hacer
prevención y no solamente seguimiento de los conflictos existentes a nivel
nacional, regional y Provincial, la PCM debe tomar acciones directas en este
tema a través de la dependencia: Gestión de Conflictos Sociales y ahora Oficina
de Diálogo Nacional y su “Programa de apoyo para una cultura de paz y fortalecimiento
de capacidades nacionales para la prevención
y el manejo constructivo de conflictos”.
Hay muchas
maneras de entender y definir los conflictos sociales, por ello resulta
necesario empezar por hacer explícitas las consideraciones teóricas que dan
forma al análisis que aquí realizamos, así como los criterios que manejamos
para el diseño de una estrategia de prevención y seguimiento de los conflictos
sociales por parte del Estado. Si revisamos las principales fuentes disponibles
que recogen información sobre estos conflictos (la defensoría del Pueblo y la
oficina de diálogo nacional de la PCM), encontraremos que existen diversas
maneras de aproximarse a esta problemática. La defensoría del Pueblo, según su
mandato, se preocupa principalmente por
atender la vulneración de derechos ciudadanos por parte del Estado, por lo que
tiene una lógica “garantista” en su aproximación al tema. De otro lado, la PCM
tiene como preocupación principal el
mantenimiento de una lógica de gobernabilidad democrática, que se expresa en un
tratamiento diferente de los conflictos sociales. Además, el tratamiento de
estos asuntos ha ido cambiando a lo
largo del tiempo, conforme ganaban en amplitud e importancia, con lo cual el
resultado no siempre es coherente. De ahí, la preocupación principal gira en
torno al desarrollo de una estrategia de prevención, seguimiento y solución de
conflictos.
El Estado está
involucrado centralmente en los conflictos, ya sea porque su actuación de promotor de alguna política
cuestionada, e incumplimiento de la función de regular la actividad de actores
privados o garantizar el ejercicio de derechos ciudadanos, o porque se le pide
atención, acceso a recursos, o porque se cuestiona el uso de los mismos por
alguna autoridad. Debemos entender por Estado a un amplio conjunto de
instancias, tanto “horizontal” (sectores, Organismo Público Descentralizado OPD)
como “verticalmente” (diferentes
niveles de gobierno,
nacional, regional y local). Es
importante tomar en cuenta esta diversidad de papeles, sectores y
niveles del Estado.
Según los
datos disponibles, los llamados “conflictos socio ambientales” son los más
frecuentes en nuestro país. Sin embargo, pueden tener causas y contenidos
distintos y tomar cursos disímiles en regiones con historias y contextos
diferentes. Por otro lado, existen comunidades que dan un rotundo no a la
explotación minera, sin agendas “ocultas” de por medio (Río Blanco en Piura y
Secclla en Huancavelica, por ejemplo). En estos casos se enfrentan diferentes
concepciones del “desarrollo”. Mientras la posición de las empresas –y del
Estado– se sustenta en su afirmación de promover el crecimiento económico y en
la racionalidad utilitarista del mercado que desvincula la economía de los
otros aspectos de la vida social, para las comunidades rurales la economía se
encuentra insertada en un conjunto de relaciones recíprocas y construcciones
simbólicas.
Los conflictos
con una connotación supuestamente
“étnica” –sobre todo en la sierra
sur– presentan un panorama similar: el discurso –ambientalista en algunos
casos, étnico en otros, y a menudo los dos juntos– es el “vehículo” para
transportar demandas “de fondo”. Por ejemplo, en el caso de la región Puno
percibimos que el discurso étnico es un recurso que suele ser utilizado en el
marco de un repertorio más amplio al que se apela, en tanto significa una mayor
posibilidad de acceder a derechos, gracias a convenios y tratados
internacionales suscritos por el país.
Por estas
razones concluimos que es importante ir más allá de las expresiones y tratar de
llegar a la causa de los conflictos, a lo que realmente está en juego. Otro
aspecto común es la presencia de un
nuevo tipo de actores sociales en los conflictos. El rol que antes asumían las
federaciones agrarias, los sindicatos y hasta los partidos políticos, hoy en
día lo ocupan organizaciones generadas muchas veces ad hoc en el contexto del
conflicto mismo: “comités de lucha” y “frentes de defensa” que, por lo general,
se desintegran cuando el conflicto se resuelve. Una excepción son las
federaciones indígenas en la selva. Actualmente, existen
centenares de organizaciones
amazónicas de primer grado, y decenas de
federaciones regionales. Sin embargo, a menudo la organización gremial choca
con la organización básica-inicial de los pueblos indígenas, lo cual dificulta
la representatividad.
La debilidad
de las organizaciones sociales es perniciosa para el desenvolvimiento de los
conflictos. Una organización fuerte, con capacidad de formulación de
demandas y negociación, puede plantear pedidos viables y obligar a su adversario a sentarse para conversar
antes de recurrir a medidas más
drásticas; una organización débil, en cambio, tiene que recurrir a formas más
disruptivas para hacerse escuchar, y sus demandas no siempre podrán ser atendidas. Es así
que en un contexto de fragmentación
social, las medidas de fuerza –los paros, las huelgas, los bloqueos de
carretera, etc.–, que en el peor de los casos podrían ser la última opción
cuando se han agotado todos los recursos de la negociación, se convierten en
una estrategia habitual en los conflictos. Por esto es tan importante
fortalecer la organización social, no debilitarla. Uno de los principales
actores en los conflictos sociales es el Estado mismo, en un doble sentido. Por
un lado, la gran mayoría de los conflictos se originan como reacción a alguna iniciativa del
gobierno: un proyecto de inversión grande (Inambari, la planta Hidroenergética
en Espinar); la privatización de infraestructura estatal (Paita y otros
puertos); o una medida legal (la llamada “Ley de la Selva”) que genera la
resistencia de poblaciones afectadas. Cabe añadir que existen conflictos en los
cuales el Estado es cuestionado por su inacción, por no garantizar el
cumplimiento de derechos o acuerdos entre actores privados o sociales.
Pero el Estado
es también un actor directo cuando aparece como demandante. Los conflictos por
demarcación territorial –como aquel entre las regiones de Puno y Moquegua, o a
nivel intrarregional, entre los distritos de Ituata y Ayapata en el
departamento Puno– son conflictos
entre gobiernos subnacionales
(regionales, locales), cada uno apoyado por su respectivo frente de
defensa o comité de lucha. La demanda de fondo suele estar vinculada a la mayor
asignación de recursos por el canon. Otras pugnas por recursos públicos son más
directas, sin pasar por la demarcación territorial, como es el caso en el conflicto entre Tacna y
Moquegua; y, en algunos enfrentamientos a nivel
intrarregional (Abancay y Andahuaylas en Apurímac; Moyobamba y Tarapoto
en San Martín; Ituata y Ayapata en Puno).
Lo que se
expresa en este último tipo de conflictos es una preocupante escala de
identidades regionales que pone en tela de juicio la integración del Perú como
Estado nacional. Respecto a la gestión de los conflictos, la capacidad que
encontramos en las regiones es muy deficiente. El único sector que cuenta con
una oficina de gestión y Prevención de conflictos Sociales es el Ministerio de
trabajo y Promoción del Empleo, pero con competencias muy acotadas a su ámbito
de actuación (conflictos netamente laborales) y aun en este rubro con
capacidades insuficientes.
En suma, la
incapacidad del Estado para afrontar con
eficiencia los conflictos sociales es evidente. Por lo general, el Estado
reacciona de manera tardía; es decir, interviene con mecanismos ad hoc, como la
instalación de mesas de diálogo o el
envío de comités de alto nivel cuando un conflicto asume formas violentas. Despliega
mucho activismo, pero no hay una política propiamente dicha de respuesta ante
conflictos y mucho menos una política de prevención. Las instituciones públicas
no cuentan con un protocolo de prevención o resolución de conflictos.
Finalmente,
cabe señalar que la presencia de “terceros” –actores extra locales e
“interesados”, como partidos políticos, ONG y otros potenciales brokers– en los
conflictos revisados es secundaria y prácticamente limitada a los conflictos en
torno a industrias extractivas. Al igual que los medios de comunicación,
influyen en la generación de opiniones y
refuerzan posiciones, pero sería equivocado considerar que los conflictos
sociales se deben, en primer lugar, a la “instigación” de actores externos. Más
que “generar” el conflicto, estos actores suelen sumarse a posiciones tomadas
por los actores principales.
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